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深化行政非诉执行监督 补齐短板做实行政检察工作

发布日期:2019-05-27 18:07:47 浏览次数: 235

编者按 在今年的全国检察长会议上,最高人民检察院张军检察长着眼于推动“四大检察”全面协调充分发展,针对当前行政检察实际,鲜明提出了“做实行政检察工作”的要求。作为行政检察工作的重要组成部分,行政非诉执行监督工作的有效开展,对于充分发挥行政检察功能作用,补齐行政检察短板,实现检察工作全面协调充分发展具有重要意义。本期“观点·专题”聚焦“加强行政非诉执行检察监督的理念与路径”,敬请关注。

本期“观点·专题”主持人:检察日报社理论部编辑 刘卉

专题嘉宾:

姜明安 北京大学法学院教授

黄金娜 福建省人民检察院行政检察处检察官

张相军 最高人民检察院第七检察厅厅长

刘长江 北京市人民检察院第四分院检察官助理

行政非诉执行检察监督 功能价值的五方面体现

北京大学法学院教授 姜明安

行政非诉执行检察监督,是指人民检察院依据人民检察院组织法的授权对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督。行政非诉执行是指人民法院依据行政诉讼法和行政强制法的规定,应行政机关的申请,并对相应申请的合法性进行审查和作出执行裁定后,对在法定期限内不自动履行行政决定,且不申请行政复议和提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织采取强制执行措施,强制执行行政决定的行为。

行政非诉执行检察监督对于新时代全面推进依法治国,建设法治国家、法治政府和法治社会建设具有非常重要的,并为其他制度不可替代的作用。这一制度的主要功能和价值表现在下述五个方面:

一、实现宪法和人民检察院组织法对人民检察院的性质定位,全面履行人民检察院的法律监督职能。宪法第134条和人民检察院组织法第2条均将人民检察院的性质定位为国家的法律监督机关。人民检察院组织法第20条规定人民检察院享有八项职权,其中四项法律监督职权中,有两项包含行政非诉执行检察监督:对诉讼活动的法律监督和对判决、裁定等生效法律文书执行的法律监督。行政非诉执行是行政诉讼法第八章规范的行政诉讼执行活动的重要内容之一,故属于行政诉讼活动的组成部分;行政非诉执行,在行政机关提出申请后,人民法院无论是准予执行,还是不准予执行,都要作出裁定,此种裁定当然属于判决、裁定等生效法律文书的范畴,对此种裁定的执行当然属于对判决、裁定等生效法律文书执行的内容。因此,检察机关加强行政非诉执行检察监督对于其全面履行人民检察院组织法赋予的法律监督职能,实现宪法和人民检察院组织法对人民检察院的性质定位具有重要意义。

二、保障人民法院依法、公正、高效履行行政非诉执行职能,保护作为被执行人的公民、法人和其他组织的合法权益。法律之所以授权人民法院履行行政非诉执行职能,而非授权行政机关自己强制执行(当然,法律也授权行政机关可以对某些比较紧急的或侵权可能性较小的行政决定实施强制执行),其主要目的在于防止行政机关违法行使职权,滥用权力,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。虽然公民、法人或者其他组织对行政机关违法侵犯其合法权益的行政决定可以申请行政复议或者提起行政诉讼,但是,由于各种客观或主观的原因,存在放弃复议、诉讼的机会或者耽误了复议、诉讼的法定期限的情形。在这种情况下,法律不将强制执行权赋予行政机关而赋予人民法院,就是要让法院对行政决定的合法性进行审查,以阻止对可能的违法行政决定的强制执行,保护公民、法人和其他组织的合法权益。而法律的这种目的有赖于人民法院依法、公正地审查相应行政决定和正确作出准予或不准予执行的裁定并予以实施。如果法院、法官不依法、公正行使行政非诉执行职能,这种目的就会落空。然而,在目前的法治运行环境下,法院、法官违法、错误地行使行政非诉执行职能的情况难以完全避免。因此,为了加强对法院、法官依法、公正行使行政非诉执行职能的监督,以更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益,法律赋予人民检察院以行政非诉执行检察监督的职能。

三、防止行政机关及其公职人员滥用职权,推进法治政府建设。行政非诉执行检察监督的直接对象是人民法院,但是此种监督必然涉及行政机关,行政机关无疑构成了行政非诉执行检察监督的间接对象。检察机关在对人民法院就行政非诉执行案件作出的准予执行或不准予执行的裁定进行法律监督时,必然要审查行政机关所申请法院执行的行政行为的合法性。如果通过审查,发现相应行为的实施主体不具有行政主体资格,或者相应行为明显缺乏事实根据或法律、法规依据,或者相应行为具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形,人民法院却对其作出了予以执行的裁定,人民检察院不仅应向人民法院发出检察建议,制止人民法院对违法行政行为的执行,同时还应审查相应行政公职人员在实施相应行政行为的过程中是否有违法乱纪、滥用职权、贪污腐败的行为。如发现相应公职人员有违法乱纪、滥用职权或贪污腐败的行为,应将案件有关材料转送纪检监察机关调查处理。这样,检察机关在对人民法院行政非诉执行活动进行监督时,就同时也监督了行政机关及其公职人员的行政行为。检察机关的这种监督无疑有利于防止行政机关及其公职人员滥用职权,推进法治政府建设。

四、支持公民、法人和其他组织依法维权,促进行政相对人守法和依法履行法定义务。行政非诉执行检察监督大多是由公民、法人或者其他组织向人民检察院申请监督启动的,人民检察院这种应申请启动监督的程序实质是对公民、法人和其他组织维权行为的支持。当然,人民检察院应申请启动行政非诉执行监督程序,最后的结果不一定能如申请人所愿。如果行政机关的行政行为确实违法,人民法院仍裁定准予执行,检察机关自然会支持申请人的申请。但是,如果行政机关的行政行为是合法的,公民、法人或者其他组织有义务履行行政行为为之确定的义务,人民法院裁定准予执行,检察机关则不仅不会建议人民法院撤销准予执行裁定,还应说服申请人自觉主动履行行政行为为之确定的义务;如人民法院已经启动强制执行,则应说服申请人配合人民法院的强制执行。在这种情况下,行政非诉执行检察监督实质上发挥了促进行政相对人守法和依法履行法定义务的功能和作用。

五、防范和化解社会矛盾,推进和谐社会、法治社会建设。公民、法人和其他组织不履行行政行为为之确定的义务,通常是其认为相应行政行为违法,侵犯了他们的合法权益,而行政机关申请人民法院强制执行,则通常是其认为相应行政行为合法,相对人不履行是违法的。在这种情况下,二者的争议和矛盾如果不能获得公正的处理,必然会影响社会的和谐和社会秩序的稳定,如果矛盾激化,还可能导致社会冲突。对此,人民检察院展开行政非诉执行检察监督,如认定行政机关的行政行为违法,可建议人民法院不准予强制执行,以平息行政相对人对政府的不满和怨愤情绪;如认定行政机关的行政行为合法,相对人不履行违法,则教育相对人知法、守法,使之认识到自己抗拒履行的错误,从而自觉履行法定义务。上述情形无论属于哪种情形,非诉执行检察监督在其中均可发挥防范和化解社会矛盾,推进和谐社会和法治社会建设的功能和作用。

以行政非诉执行监督为突破口做实行政检察工作

最高人民检察院第七检察厅厅长 张相军

行政非诉执行监督是对人民法院行政非诉执行活动实行法律监督的一项重要职能。当前,行政非诉执行案件增长明显,一些地方行政非诉执行难问题突出,加强行政非诉执行监督的重要性、紧迫性愈加凸显。贯彻“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”检察工作总体要求和“稳进、落实、提升”检察工作主题,做实行政检察工作,必须把行政非诉执行监督牢牢抓在手上,作为当前行政检察的重要职能和行政检察部门的重点工作,努力在深化行政非诉执行监督方面取得新成效。

加强行政非诉执行监督是适应全面依法治国新要求,践行以人民为中心发展思想,发挥行政检察“一手托两家”功能作用的客观需要。以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国高度重视,党的十九大对新时代推进全面依法治国提出新任务,描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务,其核心、重心和难点是依法行政。中国特色社会主义进入新时代,人民群众的民主意识、权利意识、法治意识越来越强,人民群众对公平正义的需求已在行政案件包括非诉执行案件中得到越来越多的体现。而行政非诉执行是行政强制执行的最重要组成部分,对于实现案件当事人合法权益、维护行政权威至关重要。包括行政非诉执行监督在内的行政检察,就其功能来说,是“一手托两家”,既监督人民法院公正司法,又促进行政机关依法行政。加强行政非诉执行监督,有利于促进法院依法履职,确保裁定得到有效执行,保护当事人合法权益,有利于维护行政权威,促进行政机关依法行政,对于维护国家利益、社会公共利益和行政裁决权利人合法权益,都具有重要意义。检察机关作为国家的专门的法律监督机关和重要的司法机关,理应发挥“一手托两家”的作用,有效履行包括行政非诉执行监督在内的法律监督职能,在推进法治政府建设,促进依法行政方面发挥更大的作用。

加强行政非诉执行监督是加强基层检察院行政检察工作,补齐行政检察短板,实现“四大检察”全面协调充分发展的重要抓手。行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分,它与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察共同构成“四大检察”。行政检察的核心是行政诉讼监督,包括裁判结果监督、审判人员违法行为监督和执行监督(含非诉执行监督)。虽然裁判结果监督是行政检察的重要职责,但由于法律规定和行政诉讼的特点,经过再审后的案件都集中到了市级以上检察院,基层检察院受理的裁判结果监督案件很少,案件分布呈“倒三角”。这带来的直接后果,就是基层检察院作用发挥难的问题。破解这一难题,关键是推动形成最高检、省级院、市级院以办理裁判结果监督案件为主,基层院以办理审判违法和执行监督案件为主,四级检察院各有侧重、全面履职的多元化行政检察工作格局。特别是基层检察院要把行政非诉执行监督作为重要抓手,作为解决基层院行政检察发挥作用难的突破口。目前,法院受理行政非诉执行案件总量已经远超行政诉讼案件总量,且此类案件一般由基层法院受理、审查、裁定和实施。行政非诉执行既涉及行政决定能否得到执行,又涉及行政相对人的合法权益保护,理应成为行政检察监督的重点。

2018年底,最高检党组认真贯彻落实党的十九届三中全会精神,把内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口,分别设立民事、行政检察机构,专设公益诉讼检察机构,延续多年的民事行政检察部门一分为三,被社会各界誉为改革开放40年来检察机关内设机构前所未有之大变革。在今年的全国两会上,全国人大通过的关于最高人民检察院工作报告的决议也第一次对“四大检察”全面协调充分发展提出了要求。检察机关内设机构改革,为包括行政非诉执行监督在内的行政检察工作创新发展带来重大机遇。总的看,在“四大检察”格局中,行政检察还是短板和弱项,特别是基层检察院行政检察工作更是如此。因此,补齐行政检察短板,就必须把加强基层检察院行政检察工作摆在突出位置来抓;而改变基层检察院行政检察落后局面,目前必须把加强行政非诉执行监督作为突破口和重要抓手。这是立足基层检察院行政检察职权配置,综合分析行政诉讼监督规律、特点、现状基础上的基本判断和必然选择。

认真贯彻最高检党组关于做实行政检察工作的要求,深入推进行政非诉执行监督专项活动。在今年的全国检察长会议上,张军检察长着眼于推动“四大检察”全面协调充分发展,针对当前行政检察在整个检察工作中还是弱项和短板的实际,鲜明提出了“做实行政检察工作”的要求,这就为行政检察工作发展指明了前进方向。

长期以来,由于种种原因,行政非诉执行制度未能得到较好的落实。去年最高人民检察院在全国检察机关部署开展了行政非诉执行监督专项活动。今后要在巩固专项活动成果,总结专项活动经验的基础上,做实继续深化的工作,特别是要坚持围绕中心服务大局,围绕减税降费、自然资源、社会保障、环境保护、食品药品安全等重点领域,结合各地特点适时开展“小专项”监督活动,促进解决一些地方非诉执行难、执行乱的问题。

要坚持以办案为中心,在办案中监督,在监督中办案,通过办理一件件实实在在的案件,监督纠正行政非诉执行受理、审查、裁定和实施中的突出问题。要加强跟进监督,对提出的检察建议要跟踪落实、跟踪问效,努力把每一件检察建议做到刚性、做成刚性;对重大案件,上级检察院要加强挂牌督办和业务指导。要坚持双赢多赢共赢,加强与人民法院、行政机关的联系沟通,建立健全信息通报、联席会议、衔接配合等工作机制,推动提高公正司法和依法行政水平,推动我国行政强制执行体制机制不断完善。要积极参与社会治理,把深化行政非诉执行监督与促进社会治理体系和社会治理能力现代化、法治化结合起来,对监督工作中发现的社会治理方面存在的问题和漏洞,深入查找原因,研究对策建议,向有关部门提出加强社会治理的检察建议。

在监督与促进中实现双赢多赢共赢

福建省人民检察院行政检察处检察官 黄金娜

福建省人民检察院探索开展行政非诉执行监督工作,办理了一批典型案例,在此,就行政非诉执行检察监督案件的审查思路与技巧总结如下。

抓住重点,加强对法院非诉行政执行的监督。主要包括:

第一,监督纠正怠于受理情形。行政机关向法院申请强制执行,有时存在有案不立、拖延立案等问题;有的因执行力量不足、害怕矛盾转移、法律认识分歧等,逾期不受理非诉行政执行申请,也不作出是否准予强制执行裁定,导致行政处罚决定长期搁置,使行政监管目的落空,损害了行政执法活动的权威性和公信力。对此,通过发出检察建议,督促法院按照法定程序办理,既促进解决个案受理问题,也通过个案或者类案监督,促进解决普遍性怠于受理问题。

第二,监督纠正怠于执行行为。实践中,有的作出准予执行裁定后未采取适当的执行措施,甚至不采取任何措施。对此,发出检察建议把握的时间标准是:法院作出准予执行裁定后,超出三个月内未予执行的。针对执行案件查控手段单一、强制执行措施运用不足等问题,建议法院在查询银行账户等过程中化静态查询为动态跟踪,及时有效地查控被执行人的财产。对于一些长期难以解决的类案,同时向行政机关和法院发出检察建议,督促开展集中清理活动,推动召开工作协调会,最终促进案件得以执行。

第三,监督纠正执行不到位问题。目前,有的法院没有按照行政处罚决定书或行政征收决定书内容全面足额执行,或在执行中遇到障碍未穷尽法定执行措施就裁定终结执行。对此,要加强审查把关,对不符合终结执行程序条件的非诉行政执行案件,依法监督予以纠正,并跟踪实际执行效果。

第四,监督纠正执行中的其他错误行为。实践中,有的非诉行政执行存在执行裁定错误、执行程序不规范、执行措施不当、侵害行政相对人或者案外人合法利益的情形。对此,坚持程序监督和实体监督并重,查清事实证据,找准法律依据,加强说理论证,有理有据有节地开展监督。

探索改革,促进依法行政和规范执法,实现双赢多赢共赢。主要从三方面做好工作:

第一,开展督促行政机关依法、及时向法院申请强制执行专项工作。针对履职中发现的行政机关作出行政处罚后普遍存在未及时申请法院强制执行现象的问题,开展督促行政机关申请执行专项监督工作。

第二,充分发挥公益诉讼诉前程序作用,强化对具有行政强制执行权的行政机关怠于执行、违法执行的监督。法律将某些特定领域行政决定的强制执行明确授权给行政机关,但由于法律对自行强制执行的期限没有明确规定,行政机关往往依赖于相对人自动履行义务,怠于自行强制执行,导致国家和社会公共利益一直处于受侵害状态。这在拆除违法建筑、收缴罚款等方面较为常见。如对于行政机关不接受监督的,发出检察建议的检察院可以提请上级检察院向被建议机关的上一级部门提出监督意见,必要时向同级人大常委会报告。对于符合提起公益诉讼要求的,做好与行政公益诉讼工作衔接。

第三,延伸监督触角,促进行政机关依法行政。着眼于个案背后的共性问题,对于行政机关履职过程中的风险隐患剖析研判,如行政机关对同类问题适用法律不一致、多次执法中适用法律存在同类错误或有相同违法行为,以及工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当的,提出改进执法工作的检察建议,引起有关部门重视。

优化路径探索全方位监督模式

北京市人民检察院第四分院检察官助理 刘长江

行政非诉执行监督实践中,应立足法律监督宪法定位,优化监督方式,全方位做好行政非诉执行监督。

坚持办案模式与办事模式相结合。行政非诉执行监督,应贯彻双赢多赢共赢理念,坚持办案模式与办事模式有机结合,在强化法律监督、拓展监督空间、增强监督实效和促进社会治理上下功夫,力求达到监督一案、带动一片的效果。检察建议,系行政非诉执行监督的主要方式。在新时代背景下,检察建议可立足办案探索出更多的新方式、新方法。如,检察机关以促进类案问题解决为目标,以调研报告的形式分析原因、提出对策建议,引起关注和重视,有利于推动相关问题从体制、机制上真正得以破解。

坚持事后监督与事中监督相结合。行政非诉执行监督,主要是事后监督。所谓“事后”,是执行活动中需要监督的事件已经发生,并非要求案件已经执行完结。但是,在对行政相对人人身、财产权益,或公共利益很大可能造成不可逆的损害情形下,可通过中止执行检察建议进行事中监督。如,准予拆除的违法建筑包含合法建筑的,可以发出纠正违法的检察建议,同时建议中止执行。监督实践中,还存在见证执行这一同步监督方式,一般基于人民法院邀请或当事人请求,对重大、疑难、复杂案件进行现场监督。检察机关发现问题时,可适时提出纠正意见。

坚持非诉方式与诉讼方式相结合。行政非诉执行监督,是对行政非诉执行立案、审查和执行活动的全流程监督,属于执行活动监督范畴。对于受理或不予受理,准予或不准予执行的行政裁定,除通过联合督办、跟进监督等多种途径,将检察建议做成刚性、做到刚性外,检察机关还可以提起行政公益诉讼的方式实现监督。如,行政相对人非法占用农地被行政处罚,其在法定期限内未申请复议或提起诉讼,行政机关怠于履行申请执行职责。在检察建议后,仍不积极履职,导致罚款没有缴纳,农用地未恢复原状,检察机关可提起行政公益诉讼。

坚持非刑事路径与刑事路径相结合。除上述非刑事路径外,行政非诉执行监督还应重视通过刑事路径强化监督深度,解决深层次问题,有力促进依法行政和依法执行。主要体现在:(1)对执行判决、裁定失职,执行判决、裁定滥用职权等行为行使侦查权,依法查处相关人员职务犯罪。(2)对行政机关工作人员涉嫌犯罪、人民法院工作人员涉嫌其他犯罪,依管辖权限移送监委等有关部门。(3)行政相对人涉嫌拒不执行判决、裁定罪或其他犯罪的,依法移送公安机关。如,行政相对人涉嫌销售不符合安全标准的食品犯罪,检察机关建议不予执行食药监局的执行申请,并移送相关犯罪线索。对于尚未构成犯罪的,建议有关部门依纪依法进行问责。同时,人民法院工作人员继续承办案件将影响执行活动公正性的,应依据《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》建议更换承办人。

优化行政非诉执行监督之方式路径,还应注意以下两点:

第一,坚持权力与权利双维护。监督和支持并重,支持的前提是依法行使职权。同时,对于损害被执行人合法权益的,也应予以监督。

第二,善于运用民事诉讼法律。除特殊规定外,行政非诉执行适用民事诉讼法及相关司法解释、规范性文件等的规定。如,案外人对执行标的物主张所有权或其他合法权益,以排除执行的,应允许其依法提出执行异议、提起案外人异议之诉;个体工商户的字号为被执行人的,法院可以直接执行该字号经营者的财产。法院违反上述规定,可依法进行监督。